Il codice degli appalti disciplina i modi in cui viene assegnata ai privati la realizzazione di lavori pubblici ed ha sia l'obiettivo di standardizzare il processo di assegnazione che di evitare fenomeni corruttivi. Spesso però, la tutela della trasparenza si scontra con la necessità di semplificazione

Il cosiddetto Codice appalti o codice dei contratti pubblici del 2006 ha rappresentato una vera svolta in materia, andando a definire più chiaramente concetti molto complessi, che molto spesso causano confusione e incertezza negli operatori.

Prima di tale data la situazione era molto confusa. La prima legge sulle opere pubbliche in Italia è stata emanata nel 1865, e negli anni sono stati aggiunti svariati decreti che hanno causato una eccessiva frammentazione della materia, determinando un quadro normativo del tutto disarticolato.

Nel 1994 la legge Merloni ha fornito un ordinamento generale in materia di lavori pubblici, e nel 2000 sono state introdotte norme inerenti alla qualificazione delle imprese, e altre di carattere tecnico.

Ad ogni modo, la vera svolta è avvenuta solamente in seguito alla direttiva europea del 2004, recepita in Italia attraverso il Decreto Legislativo 163/2006, ovvero il Codice Appalti, o dei contratti pubblici.

Si tratta di una vera ventata di novità per il settore, e un’occasione per revisionare completamente il quadro normativo italiano. Infatti, esso è diventato il nuovo testo unico per il settore delle costruzioni, sostituendo e in parte inglobando le leggi precedenti.

Cosa sono gli appalti pubblici?

Prima di analizzare la normativa di riferimento è utile fare una premessa per capire esattamente cosa si intende per appalti pubblici. In particolare quando si tratta di dovere realizzare delle opere pubbliche è necessario indire delle gare per garantire il rispetto della trasparenza, concorrenza e meritocrazia fra le varie aziende partecipanti.

Nel nostro ordinamento la materia è disciplinata dal codice civile, dagli articoli 1655 e oltre.

Per comprendere a fondo l’argomento è utile distinguere le diverse attività in:

  • lavori: costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere
  • forniture: riguardano l’acquisto o la locazione di prodotti, effettuata anche a riscatto.
  • servizi: in riferimento ad attività diverse rispetto a quelle indicate precedentemente.
  • Inoltre, ci possono essere ulteriori distinzioni in merito alla tipologia di appalti:
  • a corpo: viene fissata una somma da pagare all’appaltatore, una specie di forfait per la liquidazione dell’opera, indipendentemente dall’effettiva quantità realizzata, quindi non necessariamente per lavori totalmente finiti. Si tratta di una modalità molto diffusa, dato il minimo rischio che si assume l’appaltatore, che in ogni caso ha il diritto di ricevere la somma prestabilita.
  • a misura: il prezzo è variabile in base alla quantità di lavoro realizzato, solitamente viene utilizzata per lavori inferiori a 500.000 euro.
  • misto a corpo e misura: caratterizzato da alcuni lavori a corpo e altri a misura
  • in economia: il corrispettivo viene stabilito calcolando il calore dei materiali impiegati e del costo della manodopera, in base alle ore effettive di lavoro. Si tratta di una opzione valida solo per certi tipi di attività.

Assegnazione degli appalti pubblici

Fino ad ora si è detto che quanto disciplinato nel codice dei contratti pubblici è utile a garantire il rispetto delle trasparenza, della concorrenza e della meritocrazia tra i vari operatori. Ma come vengono scelte precisamente le aziende appaltatrici?

innanzitutto le procedure possono essere diverse, in particolare si può adottare:

  • una procedura aperta, cioè una gara d’appalto: non c’è alcuna selezione preventiva e gli operatori interessati possono partecipare liberamente inviando un’offerta. Successivamente l’ente farà una valutazione in base ai requisiti economici e tecnico-organizzativi richiesti dal bando, determinando la vittoria di dell’azienda che ha proposto l’offerta più vantaggiosa
  • una procedura ristretta: prevede diverse fasi quali l’invito, la presentazione, la valutazione delle candidature e l’assegnazione. In pratica sono presenti alcuni requisiti di partecipazione, e dopo essere stata ammessa l’azienda può proporre un’offerta.
  • una procedura negoziata: è una situazione che può essere attuati solo in casi particolari, nei quali la Pubblica Amministrazione può scegliere direttamente i concorrenti da invitare.

Ad ogni modo l’operatore che vince la gara, così come previsto dal codice appalti, può stipulare un contratto e occuparsi dell’esecuzione.

I bandi di gara vengono predisposti sulla base di specifici modelli, che devono però essere approvati dall’Autorità, e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La pubblicazione del bando può essere fatta da enti pubblici locali, governi, organismi di diritti pubblico o dall’Unione Europea.

L’aggiudicazione solitamente viene fatta valutando due diversi aspetti:

  1. il prezzo più basso
  2. elementi tecnici, quindi la qualità e la funzionalità proposte

In generale per potere partecipare, è necessario rispettare alcuni requisiti di carattere generale e speciale:

  • non assoggettabilità allo stato di fallimento
  • requisiti di capacità economico finanziaria
  • requisiti di capacità tecnico professionale

La verifica viene fatta da Società Organismi di Attestazione, SOA, incaricate dall’Autorità di Vigilanza per garantire l’idoneità degli operatori, escludendo quelli non idonei.

Codice appalti: le novità degli ultimi anni e l'esigenza di una riforma

Nel 2014 è stata introdotta una nuova direttiva europea, che abroga quella precedente del 2004. Detto ciò risulta ovvio che, il nostro Paese deve recepire le nuove indicazioni dell’UE, andando a riformare ancora una volta il sistema normativo di riferimento.

Gli stati membri, infatti, devono rispettare i principi del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, con particolare attenzione alla libera circolazione di merci, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi. Da ciò derivano principi quali la parità di trattamento, la non discriminazione, la proporzionalità e la trasparenza.

La revisione del Codice appalti è promossa dal Governo da oltre un anno, sostenuto da diversi operatori del settori ed esperti. Detto ciò lo scorso 24 gennaio è giunta la lettera di messa in mora dell’Italia, da parte della Commissione Europea, per non avere ancora introdotto modifiche per adattarsi alla direttiva del 2014.

Tra le contestazioni segnalate ci sono: limitazioni per il subappalto, avvalimento, esclusione offerte anomale, cause di esclusione, modalità di calcolo del valore dei contratti.

La valutazione del nostro Paese quindi, non è per nulla positiva. In particolare è stata rilevata la mancanza di misure attuative fondamentali, in grado di generare incertezza nell’applicazione del nuovo Codice appalti.

Ad ogni modo, lo scorso 28 febbraio il Consiglio dei Ministri ha approvato la legge delega al Governo per il riassetto delle disposizioni in materia di contratti pubblici, quindi si presume che a breve ci saranno ulteriori cambiamenti.